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Le rapport de la Cour des Comptes
La Cour des Comptes passe au crible les aides à la création d’entreprises
Par André Letowski
 

A la demande du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes vient d’auditer la panoplie des dispositifs publics et para-publics de soutien à la création d’entreprises en France. La Cour critique la faible lisibilité du "mille-feuilles" des aides et « l’absence de stratégie d’ensemble » qui nuit à leur efficacité : « les défauts de gouvernance conduisent à la mise en place d’un système de soutien à la création d’entreprises complexe et très peu lisible pour les porteurs de projets. »

Première source de financement de la création d’entreprises en France, les allocations chômage ( 35% à 40% des créateurs sortent chaque année des rangs des demandeurs d’emploi). Ces allocations (versées sous certaines conditions aux créateurs) représentent près de la moitié des "dépenses" en faveur de la création d’entreprises. Ce constat, pourtant fait depuis longtemps par les observateurs avisés de l’entrepreneuriat, semble agacer la Cour des Comptes ... On peut s’étonner que son rapport assimile ces allocations à des "aides publiques" alors qu’il ne s’agit en réalité que du reversement légitime de cotisations obligatoires acquittées par les salariés et leurs employeurs privés (les fonctionnaires ne cotisant pas à l’assurance-chômage).

Expert en entrepreneuriat, ancien directeur des Etudes de l’APCE, André Letowski a rédigé une pertinente synthèse du rapport de la Cour des comptes que nous publions ci-dessous.
J.G.

André Letowski

La synthèse du rapport de la Cour des comptes
Par andré Letowski

Le rapport de la Cour des comptes, demandé par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale, a été rendu public le 14 février 2013. Il a pour objet de réaliser une « évaluation des dispositifs de l’Etat en faveur de la création d’entreprises. »

Ce rapport n’est pas une « évaluation de la politique de création d’entreprises » en France mais il porte sur l’analyse des dispositifs publics de soutien. La création d’entreprises est une activité qui relève, en effet, de l’initiative privée : volonté d’entreprendre des citoyens, goût du risque des apporteurs de capitaux, environnement culturel ... Cette dimension « culturelle » conduit à relativiser l’efficacité à court terme de l’action des pouvoirs publics, lesquels peuvent cependant s’efforcer de faire évoluer la culture entrepreneuriale de la société.

Pérennité limitée

Avec 549 805 entreprises créées en 2011 (1), la France se place au tout premier rang des pays européens en nombre de créations annuelles du fait des auto-entrepreneurs, mais aussi d’une forte hausse enregistrée de 2003 à 2008, ce qui conduit la Cour à dire que la France ne souffre pas d’une insuffisance de création d’entreprises.

En revanche, note la Cour, ces créations ont un taux de pérennité (2) limité : 66 % des entreprises créées en 2006 étaient toujours en activité en 2009, 52 % après 5 ans. Plusieurs facteurs ont une influence sur ce taux, tels le montant des capitaux initiaux, la forme juridique, le profil du créateur (les entreprises créées par chômeurs de longue durée, par les moins de 30 ans, pour par des créateurs peu ou pas diplômés, ont une durée de vie plus faible) ... Ces créations sont en outre de taille réduite, tant en nombre d’emplois (94,3 % des entreprises créées en 2011 n’avaient aucun salarié), qu’en capital (44 % des entreprises créées en 2010 ont des capitaux propres inférieurs ou égaux à 8 000 €).

Inauguré en janvier 2009, le régime de l’auto-entrepreneur, s’il a sensiblement dynamisé la création d’entreprises, a également renforcé, dans l’ensemble, ces caractéristiques défavorables à leur pérennité et à leur développement.

Enfin, la Cour souligne que la moitié des entreprises créées le font sans aides publiques et plus de 70 % sans accompagnement par une structure spécialisée, alors que ce dernier élément a, on le sait, un impact sensible sur le taux de pérennité.

Le coût des dispositifs de soutien

Le coût global des dispositifs de soutien est mal connu. Les formes de soutien sont diverses : directes au profit du créateur (subventions, exonérations, prêts, garanties) ou indirectes (sensibilisation et information, accompagnement, hébergement, développement du capital risque, valorisation de la recherche).

Les sources de financement sont multiples, tant du côté de l’Etat, de ses opérateurs (Oséo, PôleEmploi, sécurité sociale et assurance chômage) et de la Caisse des dépôts et consignations, que du côté des collectivités locales qui interviennent à tous les niveaux territoriaux. Aucun recensement des interventions des collectivités territoriales n’étant réalisé, les calculs ne peuvent pas être exhaustifs.

Le coût et les bénéficiaires des aides dont les montants sont les plus importants sont souvent les plus mal connus ; telle l’aide à la reprise ou à la création d’entreprise (ARCE) et celui de certaines exonérations fiscales...

Dans ce contexte, les travaux de la Cour et des chambres régionales des comptes permettent de chiffrer à environ 2,7 milliards d’€ en 2011 le coût en crédits publics des dispositifs de soutien nationaux examinés. Sur ce total, environ 240 millions d’€ correspondent à des financements (prêts, prises de participations…) ayant vocation à être récupérés par les financeurs.

Les allocations Assedic, première source de financement de la création d’entreprises

L’essentiel des dépenses de soutien à la création d’entreprises en France (80%), soit 2,1 milliards d’€, sont des aides directes aux créateurs, principalement à travers l’activation des allocations chômage.

Les aides indirectes (0,6 milliard d’€) sont constituées essentiellement par des incitations fiscales à l’investissement en capital risque (0,3 milliard d’€, hors exonérations de l’impôt de solidarité sur la fortune).

Au final, les financements apportés par l’assurance chômage et la Sécurité sociale représentent environ 1,5 milliard d’€, tandis que ceux de l’Etat, de la Caisse des dépôts et d’Oséo s’élèvent à environ1,1 milliard d’€ ; les collectivités locales (3) participent à hauteur d’une centaine de millions (111 millions d’€), essentiellement en matière d’accompagnement (62 millions d’€) et d’hébergement (15 millions d’€), et leurs participations aux fonds de prêts d’honneur (25 millions d’€) ou de garantie (4 millions d’€).

Par ailleurs, les collectivités locales affectent environ 150 millions d’€ par an à leurs propres dispositifs de soutien à la création d’entreprises, sans tenir compte du financement des pépinières qu’il n’a pas été possible de chiffrer.

Les aides à l’accompagnement/hébergement/information/culture entrepreneuriale, éléments forts de dynamisation et de « professionnalisation » ne représentent que 6,1% de l’ensemble des dépenses en direction de la création d’entreprises !

« Absence de stratégie d’ensemble »

La Cour constate l’absence d’une stratégie d’ensemble (pas de diagnostic des faiblesses à corriger, ni de choix des actions cibles) , alors que l’objectif de la politique publique de soutien à la création d’entreprises devrait viser prioritairement à corriger les caractéristiques des entreprises nouvellement créées (comme leur pérennité limitée) et à leur permettre de se développer pour devenir des petites et moyennes entreprises performantes ...

En fait, les actions menées participent à trois politiques différentes qui se recouvrent en partie, et pour lesquelles la création d’entreprises est souvent plus un moyen qu’un objectif :

- le soutien au dynamisme du tissu économique et des territoires à travers les très petites entreprises (TPE) et petites et moyennes entreprises (PME) « classiques » ;
- la réduction du nombre de chômeurs en les encourageant à créer leur propre emploi ;
- le développement des entreprises innovantes, qui sont censées créer les emplois de demain.

De nombreux opérateurs publics

De plus, l’action de l’Etat est éclatée entre une dizaine de programmes LOLF et portée par trois ministères et de nombreux opérateurs publics (pôle emploi, la CDC, OSEO, l’APCE). Si cette situation n’est pas critiquable par principe, elle nécessite une réflexion stratégique transversale approfondie et la mise en œuvre de système de pilotage et de coordination systématique qui n’existent pas aujourd’hui.

Dans ce contexte, estime la Cour des comptes, l’APCE qui joue un rôle notable en matière d’information sur la création d’entreprises, n’est pas en situation de mener à bien ses missions de coordination des acteurs, ni celle d’étude et d’analyse du système actuel.

La coordination est aussi souvent inexistante sur les territoires ; l’insuffisante coordination entre les services de l’Etat et ses opérateurs est aggravée par l’absence de collaboration (voire par la concurrence) entre l’Etat et les collectivités locales. En outre, malgré leur compétence en matière économique, la plupart des Régions ne réussissent pas à coordonner l’action de l’ensemble des collectivités sur ce thème.

Ces défauts de gouvernance ont trois conséquences :

- pour les financeurs, un risque de mauvaise allocation des moyens, entre les différents publics ou entre les territoires ;
- pour les créateurs, un millefeuille illisible, qui ne bénéficie finalement qu’à une minorité d’entre eux et le risque d’effectuer des démarches inutiles ;
- pour les nombreux acteurs impliqués dans l’accompagnement des créateurs, un surcoût de gestion
du fait d’un financement parcellisé et de la complexité des systèmes de gestion et de suivi de chaque financeur.

Toutefois, note la Cour, certains territoires ont su mettre en place des stratégies d’ensemble, en associant la plupart des acteurs, en définissant le rôle de chacun et en mettant en place des systèmes de pilotage et de coordination qui permettent aux créateurs d’être facilement orientés et bien accompagnés.
Les résultats de ces démarches, montrent leur efficacité mais elles demandent du temps et nécessitent une forte volonté de tous les acteurs. L’Etat a du mal à y être associé, notamment parce que la mise en œuvre de dispositifs très centralisés, comme NACRE, rend plus difficile leur adaptation aux besoins des territoires et leur coordination avec ceux des collectivités territoriales.

"Rééquilibrer" les publics bénéficiaires

Les moyens déployés, qu’ils soient nationaux ou locaux, ne sont pas répartis de manière équilibrée entre les trois types de créateurs et d’entreprises actuellement visés par les dispositifs de soutien à la création d’entreprises. Un rééquilibrage des moyens pour corriger les faiblesses actuelles paraît donc nécessaire.

L’essentiel des moyens est concentré sur les aides aux chômeurs (1,6 miliard d’€), qui créent, en règle générale, des TPE sans grande capacité de développement. Il s’agit très majoritairement d’aides « guichet » (exonérations fiscales et sociales et subventions à travers l’ARCE ou le cumul de l’allocation chômage avec les revenus de l’entreprise créée) : l’efficacité de ces aides est mal connue.

L’autre grande catégorie de bénéficiaires concerne les entreprises innovantes avec un montant unitaire nettement supérieur aux précédentes, mais dont le coût total est moindre parce que les entreprises aidées restent peu nombreuses. Il semble que l’accent mis sur l’innovation technologique ne laisse pas assez de place aux autres formes d’innovation et que les moyens soient trop systématiquement concentrés sur la valorisation de la recherche.

Quant aux entrepreneurs « classiques », les plus nombreux, ils ne sont pratiquement pas visés par des dispositifs de soutien. Ils peuvent toutefois bénéficier comme tous les créateurs des prêts d’honneur et des garanties des prêts bancaires et d’accompagnement. Notons que les aides sont concentrées sur la phase de création (montage et besoin initial de financement du projet), alors que les difficultés de la phase de post-création et de développement sont insuffisamment intégrées dans les dispositifs actuels.

L’action à conduire suppose également de mieux détecter les entreprises à potentiel pour leur offrir un accompagnement spécifique.

Les défauts de gouvernance conduisent à la mise en place d’un système de soutien à la création d’entreprises complexe et très peu lisible pour les porteurs de projets.

Les propositions de la Cour des comptes pour améliorer les dispositifs en faveur de la création d’entreprises

Pour améliorer cette situation, deux pistes devraient être approfondies :

1) La réduction du nombre de formes d’aides différentes proposées par chaque financeur, notamment l’Etat, non seulement pour rendre l’offre plus compréhensible mais aussi pour maximiser l’efficacité et limiter les coûts de gestion. Le cofinancement de dispositifs partagés comme les fonds de prêts d’honneur, les fonds de garantie ou les fonds d’amorçage peut être un élément fort de cette simplification.

En ce qui concerne les dispositifs nationaux, plusieurs réflexions devraient être menées sur les aides proposées par l’Etat :

- Les conditions fiscales et sociales de la première année d’existence d’une entreprise sont aujourd’hui très différentes selon le type de créateurs. Il faudrait notamment examiner la possibilité d’une exonération généralisée pour la première année d’existence, au-dessous d’un plafond de chiffres d’affaires à fixer, ce qui constituerait une mesure incitative et une simplification notable des dispositifs actuels.
- Malgré les efforts pour améliorer l’efficacité ainsi que les conditions de gestion et de suivi du dispositif NACRE, les coûts de gestion et de complexification pour les acteurs et les créateurs de ce dispositif ne sont pas justifiés. En tant que prêt, il fait aujourd’hui en grande partie double emploi avec les prêts d’honneur ; de plus celui-ci n’est pas vraiment accessible aux publics les plus en difficulté ciblés initialement ; les moyens qui y sont consacrés pourraient venir alimenter les fonds de prêts d’honneur, notamment ceux de l’ADIE. En matière de soutien à l’accompagnement, sa gestion (18 millions d’€ de crédits en 2011) est lourde et trop centralisée ; elle accapare les DIRECCTE sur des tâches de gestion au détriment de tâches d’animation et de coordination qu’elles n’assurent pas suffisamment aujourd’hui.

- La pertinence du prêt pour la création d’entreprises (PCE) d’Oséo, dont les montants sont en diminution, n’est pas évidente sous sa forme actuelle compte tenu de son caractère non discriminant, de ses conditions de prêts bancaires complémentaires rigoureuses (le PCE n’est accordé qu’en complément d’un prêt bancaire - NDLR) et de la limitation à 45 000 € du plan de financement.

- Les conséquences réelles des conditions d’obtention de prêt bancaire pour obtenir certains prêts « publics » (NACRE, PCE) ne sont pas évidentes dans un contexte de financement bancaire plus limité et leur utilité discutable, si on compare les résultats de ces dispositifs à ceux des prêts d’honneur qui ne sont pas subordonnés à ce type de conditions.

2) L’orientation des porteurs de projet à travers ce paysage nécessairement complexe d’acteurs et d’outils qui doivent s’adapter : l’objectif est de mieux orienter chaque créateur en fonction de ses besoins spécifiques, ce qui suppose que ces derniers et le rôle de chaque acteur soient bien définis.

Cela nécessite un travail collectif de l’Etat, de ses opérateurs et des collectivités locales, intégrant tous les acteurs de l’accompagnement, dont les rôles doivent être bien précisés, et les dispositifs de pilotage précisés pour définir les parcours types et vérifier le bon fonctionnement du système. Cela devrait permettre également un financement plus efficace de l’ensemble du système.

Dans ce cadre, le rôle des chambres consulaires peut être central à condition de mieux définir leur action ainsi que les conditions financières dans lesquelles elles doivent assurer cette mission.

3) Le développement de la culture entrepreneuriale dans toutes les catégories de la population est une condition indispensable à la création d’entreprises nombreuses et à leur développement. Il doit être intégré à la formation des jeunes mais aussi à la formation continue.

Radioscopie des créateurs ayant jeté l’éponge

Dans ses travaux, la Cour des comptes s’est appuyée sur un sondage par téléphone, auprès de 800 personnes ayant créé une entreprise entre 2006 et 2009 et dont l’entreprise a désormais disparu, pour comprendre les conséquences de cette expérience dans leur vie professionnelle ultérieure. Synthèse.

L’étude apporte un éclairage intéressant sur le profil des créateurs ayant cessé leur activité d’entrepreneur : ce sont avant tout d’anciens salariés, dont une forte minorité de chômeurs, et peu d’ex-inactifs ; la moitié ont exercé dans le même secteur d’activité lorsqu’ils étaient salariés ; et peu ont déjà eu une expérience de chef d’entreprise.

Un an après la cessation, 49% sont (re)devenus salariés, 18% chefs d’entreprise, et 17% chômeurs (ils étaient plus souvent sans activité avant la création de l’entreprise) et 12% inactifs (dont retraités). Parmi ceux qui ont recherché un emploi, 87% en ont trouvé un dans l’année : les 2/3 ont trouvé un emploi salarié dans les 4 mois de la cessation alors que 18% ont mis plus de 6 mois ; 53% sont en CDI, 20% en CDD et 14% en intérim.

Comment jugent-ils leur expérience de créateur d’entreprise ?

- 76% jugent leur situation professionnelle actuelle meilleure ou aussi bonne qu’avant la création de leur entreprise ; presque la moitié des répondants (45%) trouvent leur situation plus favorable que celle connue avant la création.
- La moitié des créateurs affirment que leur expérience de chef d’entreprise est facilement valorisable auprès des employeurs.

- Prés des 2/3 des créateurs ayant cessé ont toujours la perspective de créer à nouveau une entreprise (ce sont plus souvent des bac+2, des hommes, des habitants d’Ile-de-France, des ex-créateurs en société) ;

- Pour 88% de ceux qui ont crée à nouveau une entreprise, le fait de leur cessation n’a pas été un frein pour trouver des financements ou des aides.

- Les trois-quarts des créateurs ayant cessé ont considéré bénéfique leur expérience de création d’entreprise : ce sont principalement ceux qui ont crée à nouveau, qui ont mobilisé du capital (au moins 4 000€), ceux qui ont crée une société (plutôt qu’en individuel), ceux qui sont de niveau bac+2, et ceux qui ont fait appel à des appuis ; les 24% qui ne sont pas satisfaits sont aussi les moins diplômés, ceux qui ont peu investi ou ont crée en entreprise individuelle.

La création est considérée comme une expérience bénéfique tant sur le plan de l’accomplissement du créateur que sur celui de sa professionnalisation :
- Un enrichissement personnel : développement de soi (plus grande autonomie, confiance en soi, découverte de soi, sens des responsabilités, prise d’initiative, remise en cause, enrichissement des rapports humains) mais aussi savoir-faire supplémentaire, réalisation de projet, "faire ce que l’on aime faire" ...
- Une professionnalisation : en matière de gestion d’entreprise (savoir faire fonctionner une société, gestion commerciale, financière et du personnel), et dans la connaissance de métiers nouveaux, d’un monde différent où l’on perfectionne ses acquis ...
- Une meilleure appréhension de ce qu’est un entrepreneur : l’expérience de l’entrepreneuriat, le fonctionnement de l’entreprise et ses contraintes ...

Les leçons de leur expérience : quelles sont les principales raisons de cessation de l’activité ?

Trois ensembles de causes peuvent être regroupées :

- Des causes sans rapport avec la conduite de l’activité elle-même, « la faute à » (plus facile à mettre en avant que de reconnaitre ce en quoi le dirigeant n’a pas été à la hauteur) : les difficultés de financement (23%), le manque de soutien (17%), les charges trop lourdes (15%), la crise (4%)…
- Des causes sans rapport avec la conduite de l’activité elle-même telle le choix du retour au salariat (23%), le fait de problèmes personnels (21%), le fait de créer une nouvelle entreprise, de vendre ou de changer de structure juridique (14%), la durée limitée de l’activité (10%)
- La non atteinte des objectifs initiaux en termes de chiffre d’affaires ou de viabilité (50%), qui est en fait le plus souvent la cause principale, et les erreurs stratégiques (11%)

Une grande lucidité exprimée à propos de ce qu’ils feraient différemment, ou ont fait différemment pour ceux qui ont à nouveau créé :

- Réorienter la stratégie et la gestion commerciale : prospection plus efficace, amélioration de la gestion clientèle (18% des réponses)
- Une gestion financière différente : commencer avec plus de moyens, optimiser les charges, prêter attention aux chiffres (17%)
- Plus d’accompagnement et de suivi professionnel (15%)
- Une meilleure gestion des ressources humaines et du partage des responsabilités avec des associés (15%)
- Une meilleure préparation en amont du projet, intégrant l’étude de marché (14)
- Le choix d’un statut mieux adapté (11%).

Synthèse réalisée par André Letowki, consultant, expert en entrepreneuriat et création d’entreprises

Notes :

- ( 1) Il s’est créé 550 000 entreprises en 2012. Les auto-entrepreneurs représentent 56% de ces nouvelles entreprises (53% en 2011). source : INSEE.

- (2) Ce taux de pérennité n’est pas très différent dans les autres pays ; les cessations seraient d’ailleurs bien plus nombreuses aux USA ! Cependant, bien des analyses de cette notion de "pérennité" oublient que l’INSEE ne communique que sur des cessations administratives (incluant les maladies, le décès ducréateur, les créations temporaires, les retours au salariat, les ventes d’entreprises, les transformations juridiques…)... Selon une étude conduite par la DECASPL, il y a 10 ans, le taux de cessation lié à des problèmes économiques était en fait de 38% 5 ans après la création (dont seulement 15% sous forme de défaillances !). Une telle étude n’a jamais été reconduite, malgré la grande importance de cette thématique.

(3) Les rapports des Cours des Comptes régionales sont éloquents quant aux faibles interventions des Régions, au-delà des discours, en direction du financement des appuis à la création d’entreprise ; pire, ils montrent le peu de coordination Etat/Régions sur ce thème.

Méthodologie

Le présent rapport de la Cour des comptes s’est appuyé sur :

- des rapports de dix chambres régionales des comptes (CRC) associées à cette enquête, qui ont examiné les conditions de mise en œuvre des dispositifs de soutien à la création d’entreprises sur leurs territoires ;
- des auditions des principaux acteurs nationaux concernés ;
- les échanges avec les membres d’un comité consultatif constitué afin de pouvoir entendre les réactions des parties prenantes sur l’organisation des travaux, les constats et les recommandations des rapporteurs ;
- trois tables rondes de créateurs d’entreprises organisées, à la Cour des comptes, à la chambre régionale des comptes d’Arras et à celle de Lyon ;
- deux sondages réalisés, l’un, par internet, auprès de 800 jeunes en fin de scolarité dans des IUT, des écoles d’ingénieurs, des écoles de commerce ou des universités, pour mesurer leur « culture entrepreneuriale », l’autre, par téléphone, auprès de 800 personnes ayant créé une entreprise entre 2006 et 2009 et dont l’entreprise a désormais disparu, pour comprendre les conséquences de cette expérience dans leur vie professionnelle ultérieure ;
- une analyse comparative des dispositifs publics d’aide à la création d’entreprises dans huit pays (Allemagne, Belgique, Espagne, Etats-Unis, Italie, Israël, Royaume Uni et Suède), réalisée par la direction générale du Trésor.

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